Theologinnen und Theologen befassen sich mit den grossen Fragen.1 Sie befassen sich mit dem Absoluten, dem Beständigen, der Ewigkeit – kurz mit den grossen Dingen des Lebens und darüber hinaus. Volkswirte – so ein gängiges Vorurteil – sind dagegen dem utilitaristischen Denken verhaftet, das wohl auch von vielen Theologen als einseitig und materialistisch betrachtet wird. Schlimmer noch, der ökonomische Imperialismus und die Ökonomisierung der Lebensbereiche schreiten voran und bringen so die Werte und Errungenschaften unserer abendländischen Kultur in Gefahr. Wir glauben, es handelt sich bei dieser Charakterisierung unserer Profession weitgehend um ein Zerrbild, und wir möchten dies am Thema Subsidiarität und Föderalismus verdeutlichen. Einem Bereich, bei dem die theologischen Erkenntnisse für die moderne Ökonomik von heute von Bedeutung sind.
Subsidiarität und Föderalismus verfügen über gemeinsame ideengeschichtliche Ursprünge. Erste theoretische Überlegungen zum Grundsatz der Subsidiarität werden dem antiken Philosophen Aristoteles zugeschrieben, welcher ihn aus der menschlichen Natur als soziales Wesen – Zoon politikon – hergeleitet hat.2 Später griff der mittelalterliche Kirchenlehrer und Scholastiker Thomas von Aquin den Gedanken der Subsidiarität auf und bezog ihn als Ordnungsprinzip in seine christliche Naturrechtslehre ein.3
Eine moderne Theorie des Föderalismus, die sich am Grundsatz der Subsidiarität orientiert, geht auf das anbrechende Zeitalter des Absolutismus und die Schriften des calvinistischen Staatstheoretikers Johannes Althusius zurück. Er forderte, ähnlich wie der später entwickelte Gedanke der Subsidiarität der katholischen Soziallehre unter Papst Pius XI., dass sich Autorität und Herrschaft von unten nach oben entwickeln sollen.4 Die Rechtfertigung höherer staatlicher Gemeinschaften muss von den niedrigeren Einheiten abgeleitet werden. Erst dann darf die übergeordnete Instanz subsidiär und ausgleichend eingreifen.
Aufnahme in die katholische Soziallehre
Das katholische Subsidiaritätsdenken manifestiert sich eindrücklich in der 1931 erschienenen Sozialenzyklika «Quadragesimo Anno» unter Papst Pius XI. – übrigens mitverfasst von Oswald Nell-Breuning, einem Theologen und Ökonomen: «Wenn es nämlich auch zutrifft, was ja die Geschichte deutlich bestätigt, dass unter den veränderten Verhältnissen manche Aufgaben, die früher leicht von kleineren Gemeinwesen geleistet wurden, nur mehr von grossen bewältigt werden können, so muss doch allzeit unverrückbar jener oberste sozialphilosophische Grundsatz festgehalten werden, an dem nicht zu rütteln noch zu deuteln ist: wie dasjenige, was der Einzelmensch aus eigener Initiative und mit seinen eigenen Kräften leisten kann, ihm nicht entzogen und der Gesellschaftstätigkeit zugewiesen werden darf, so verstösst es gegen die Gerechtigkeit, das, was die kleineren und untergeordneten Gemeinwesen leisten und zum guten Ende führen können, für die weitere und übergeordnete Gemeinschaft in Anspruch zu nehmen; zugleich ist es überaus nachteilig und verwirrt die ganze Gesellschaftsordnung. Jedwede Gesellschaftstätigkeit ist ja ihrem Wesen und Begriff nach subsidiär; sie soll die Glieder des Sozialkörpers unterstützen, darf sie aber niemals zerschlagen oder aufsaugen.»5
Subsidiarität in der ökonomischen Theorie
Erst in der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts rückten Föderalismus und Subsidiarität in den Fokus der ökonomischen Theorie. Als einer der Ersten betonte Charles M. Tiebout, dass der föderale Wettbewerb zwischen den einzelnen Gliedstaaten positive Anreize für eine effizientere, bürgernähere Bereitstellung staatlicher Leistungen zu setzen vermag. Das Nebeneinander heterogener Gebietskörperschaften erlaubt es den Individuen, ihren Unmut über das (suboptimale) Angebot staatlicher Leistungen auszudrücken, indem sie in eine andere Jurisdiktion abwandern.6 Jedermann wird sich schliesslich dort niederlassen, wo das individuell optimale Bündel staatlicher Leistungen angeboten wird. Bezeichnet wird dieser Wandervorgang gemeinhin als Voting-by-Feet.
Einen wichtigen Beitrag zur ökonomischen Theorie des Föderalismus leistete ferner Mancur Olson, welcher das Prinzip der fiskalischen Äquivalenz formulierte, wonach bei der Aufgabenzuteilung zwischen den unterschiedlichen Staatsebenen des Kreises der Nutzniesser von staatlichen Leistungen mit dem Kreis der Kosten- und Entscheidungsträger übereinstimmen soll.7 Nur wenn diese Voraussetzung eingehalten wird, lassen sich staatliche Leistungen effizient bereitstellen, zumal dann Haftung, Kontrolle und Risiko in einer Hand vereint sind.
Zu nennen ist schliesslich auch Wallace E. Oates, der mit seinem Dezentralisierungstheorem aufzeigte, dass die dezentrale Bereitstellung einer staatlichen Leistung auf lokaler Ebene immer effizienter oder wenigstens gleich effizient ist wie die zentrale Bereitstellung, wenn die Grenz- und Durchschnittskosten in jeder Gebietskörperschaft konstant sind.8 Die unterschiedlichen staatlichen Leistungen sollen dem Grundsatz der Subsidiarität folgend den unterschiedlichen Staatsebenen nach ihrem Wirkungsperimeter zuordnet werden. Wo homogene Präferenzen, eine breite Nutzenstreuung, Unteilbarkeiten und abnehmende Durchschnittskosten herrschen, bietet sich bei der Bereitstellung eine höhere staatliche Ebene an. Wo regional stark unterschiedliche Ansprüche an den Staat bestehen, bietet sich eine tiefere staatliche Ebene an. Aus der Übertragung von Aufgaben an die nachgelagerten Gebietskörperschaften können somit Wohlfahrtsgewinne entstehen.
Der Gedanke der Subsidiarität erlangt zudem Bedeutung bei der Nutzung von Gemeinschaftsgütern, die mangels Ausschliessbarkeit oftmals übermässig beansprucht werden. Elinor Ostrom fand heraus, dass in relativ kleinen, lokalen Gruppen die Übernutzung von natürlichen Ressourcen wie Alp-weiden, Wälder, Grund- und Flusswasser wirksam reduziert werden kann.9 Voraussetzung für solch kooperatives Verhalten bilden ein klar umschriebener Nutzerkreis, ein möglichst vollständiger Einbezug aller Betroffenen, Reziprozität und gegenseitiges Vertrauen, eine wirksame Kontrolle und effektive soziale Sanktionen – allesamt Bedingungen, wie sie regelmässig in Gemeinwesen auf lokaler Ebene am ausgeprägtesten sind.10 Föderalismus und Subsidiarität vermögen somit einen positiven Beitrag zu einem vernünftigen Umgang mit Gemeinschaftsgütern zu leisten und dadurch zur Bewahrung der Schöpfung beizutragen.
Subsidiarität in staatlichen Grundgesetzen
Natürlich nicht nur in der Ökonomie, sondern auch in zahlreiche Verfassungsdokumente hielten Föderalismus und Subsidiarität Einzug. Föderalismus wird dabei oft als bundesstaatliches Prinzip verstanden, wie es die amerikanische Verfassung von 1787 als eine der ersten Verfassungsurkunden statuierte. Im Unterschied zu den Mitgliedern eines Staatenbundes verfügten die Bürger der dreizehn unabhängig gewordenen nordamerikanischen Staaten der Union nicht nur über politische Rechte in ihrem Staat, sondern auch auf zentraler Ebene der Vereinigten Staaten. Die theoretische Grundlage dieses bundesstaatlichen Strukturprinzips der USA geht auf die 85 «Federalist Papers» von Alexander Hamilton, James Madison und John Jay aus dem Jahr 1788 zurück.11 Die von ihnen – nota bene anonym – verfassten Artikel dienten vielen Nachahmern als Grundlage für die Verfassungsgebung.
Leider sind in der Hektik des politischen Alltags die theologischen Fundamente unseres Staatsaufbaus, des Föderalismus und der Subsidiarität stark in Vergessenheit geraten. Dem föderalistischen Staatsaufbau ist zwar inhärent, dass die verschiedenen Staatsebenen über unterschiedliche Aufgaben verfügen. In den letzten Jahren ist allerdings ein Prozess der schleichenden Zentralisierung auch in der Schweiz wie in anderen Staaten feststellbar, obschon die gegenwärtig geltende Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft den Grundsatz der Subsidiarität seit 2005 explizit garantiert. Neue Ausgaben- und Einnahmenverbünde sind seither geschaffen, weitere Politikbereiche vereinheitlicht worden.12 An die Stelle der einzelnen Kantone treten zunehmend gesamtschweizerische Fachkonferenzen – eine Art Parallelstruktur zum Bund. Gleichzeitig wird der Vollzug verstärkt vom Bund beeinflusst. Die Aufgabenentflechtung, die als eines der Hauptanliegen der Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen (NFA) in der Volksabstimmung vom 28. November 2004 eine grosse Mehrheit von Volk und Kantonen hinter sich scharen konnte, wird dadurch in Frage gestellt. Damals war die Rede von einer immer komplexer gewordenen Aufgabenverflechtung zwischen Bund und Kantonen und dem daraus resultierenden Vollzugsföderalismus.13 Der Eindruck entsteht: Wollen wir verhindern, dass dieser Prozess weiter voranschreitet und die erreichte Entflechtung durch neue Ausgaben- und Einnahmenverbünde rückgängig gemacht wird, muss ein besonderes Augenmerk auf die institutionellen Absicherungen des Föderalismus, insbesondere auf die konkrete Implementierung des Subsidiaritätsprinzips, gerichtet werden.
«Verschlammung» des Föderalismus
Anlässlich der Schweizer Finanzdirektorenkonferenz 2001 in Genf sprach der damalige Bundesrat und Vorsteher des Eidgenössischen Finanzdepartements Kaspar Villiger – ein Luzerner – bildlich von der «Verschlammung» des Föderalismus. Gemeint war der erwähnte Trend hin zum Vollzugsföderalismus und der Beschränkung der Handlungsautonomie der Gliedstaaten. Es wirkt die ausgeprägte Anziehungskraft des grössten Etats beziehungsweise die Anziehungskraft des Zentralstaats mit zunehmenden Verbundfinanzierungen und Verbundaufgaben, wie ihn schon Johannes Popitz im Jahr 1927 als schrittweise voranschreitenden Prozess beschrieben hat.14 Der ursprüngliche Impuls kann dabei sowohl von Seiten der nachgelagerten Gebietskörperschaften als auch des Zentralstaats ausgehen. Es besteht einerseits für die politischen Akteure sowie die Bürokratie des Zentralstaats ein starker Anreiz, die Finanzhoheit sowie die Aufgaben an sich zu ziehen und dadurch die eigene Position zu stärken. Andererseits lässt sich die Zentralisierung auch auf das Kalkül der politischen Akteure in den Gliedstaaten zurückführen. Sie stehen vor der Wahl, ihre Kompetenzen zu wahren, finanzielle Abgeltungen für die Aufgabenerfüllung zu erhalten oder die Aufgaben gänzlich an den Zentralstaat abzutreten. Aus ihrer Sicht ist es daher rational, die Verantwortung für unliebsame Aufgaben an den Zentralstaat abzutreten, wenn gleichzeitig keine Steuerkompetenzen abgetreten werden müssen.15 Ebenso besteht für jeden Gliedstaat der Anreiz, die Finanzierung seiner öffentlichen Leistungen auf möglichst viele Schultern – sprich andere Gliedstaaten – zu verlagern.16 Man könnte zugespitzt sagen, dass die Gliedstaaten sich zu einem Steuerkartell zusammenschliessen und die Zentralisierung ein Mittel zur Stabilisierung des an sich instabilen Kartells ist. Als Entgelt für die Überwachung der kolludierenden Gliedstaaten wird der Zentralstaat anteilsmässig am Kartellgewinn beteiligt.17
Eine weitere Erklärung für die zunehmenden Verbundfinanzierungen und Verbundaufgaben, die ebenfalls das Kalkül der beteiligten politischen Akteure einbezieht, beruht auf der asymmetrischen Verteilung der resultierenden finanziellen Kosten und des politischen Nutzens. Ausgabenverbünde verteilen die Kosten auf die Allgemeinheit, währenddessen sich der politische Nutzen gezielt steuern und von den politischen Akteuren – aus den Gliedstaaten und auf Bundesebene – für ihre Zwecke instrumentalisieren lässt. Die Aufgabenverflechtung wiederum ermöglicht die Überwälzung der politischen Verantwortung für Fehlschläge und unpopuläre Entscheidungen.18 Am Ende dieser Entwicklung befinden sich die vormals föderalistischen Staaten in der sogenannten Politikverflechtungsfalle. Aus der Aufgaben- und Politikverflechtung resultiert eine Handlungs- und Reformunfähigkeit, welche die politische Entscheidungsfindung und deren Implementierung durch die verschiedenen Staatsebenen erheblich erschwert. Charakteristisch dafür ist die Verlagerung von Aufgaben oder ihrer Finanzierung, ohne jedoch die Entscheidungskompetenz an die neue Zuständigkeit anzugleichen. Der Politikwissenschafter Fritz W. Scharpf definiert die Politikverflechtungsfalle als «eine von zwei oder mehr Ebenen verbindende Entscheidungsstruktur, die aus ihrer institutionellen Logik heraus systematisch (…) ineffiziente und problemunangemessene Entscheidungen erzeugt, und die zugleich unfähig ist, die institutionellen Bedingungen ihrer Entscheidungslogik zu verändern – weder in Richtung auf mehr Integration noch in Richtung auf Desintegration».19
Theologische Rückbesinnung
All dies trägt dazu bei, dass der Grundsatz der Subsidiarität durchbrochen wird und die Vorteile des Föderalismus als Organisationsprinzip – mögliche Wohlfahrtsgewinne der Dezentralisierung, seine innovationsfördernden Effekte und die zähmende Wirkung auf den staatlichen Leviathan – spürbar geschwächt werden. Aufgaben- und Finanzierungsverbünde verwischen die Verantwortlichkeiten und verfügen gegenüber einer klaren Trennung über nennenswerte Nachteile: Verzögerung notwendiger Veränderungen, kostspielige politische Kompromisse, Schwerfälligkeit und Steuerungs- und Rationalitätsdefizite. Sie widersprechen dem Prinzip der fiskalischen Äquivalenz, welches die Übereinstimmung von Risiko, Kontrolle und Verantwortung verlangt.
Es wäre also an der Zeit, sich wieder auf die theologischen Fundamente unseres Staats, des Föderalismus und des Subsidiaritätsgedankens zurückzubesinnen. Wie heisst es so schön und richtig: Vorsprung durch Bibellesen. Auch wenn die Kirchen vielleicht auf dem Rückzug sind, so ist doch die Suche nach den absoluten und letzten Dingen stets da. Religiöse Angelegenheiten ragen immer auch ins Leben hinein. Vorsprung durch Bibellesen muss daher auch Ökonomen beschäftigen – beispielsweise, wenn es um die Frage der Subsidiarität geht, wie wir darzulegen versucht haben.